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丽江市职工休假制度执行情况研究

作者:课题组 来源:丽江市总工会 发布时间:2017-09-06 15:28 点击:
    工作是劳动力的消费,休假则履行着劳动力再生产的功能。休假能消除员工身心上的疲劳,有助于员工心情愉悦地投入到新的工作中。因而必要的假期时间是保持员工队伍健康高效从事劳动工作的根本。政府实施休假制度既是为了维护劳动者合法的休假权利,保障国民健康,也是为了激发劳动者的工作积极性,让劳动者在下一轮工作中更有效率,从而创造出更多的国民财富。十八大报告明确提出要“建立兼顾各类人员的社会保障待遇机制和正常调整机制”。职工休假的落实情况,不仅是社会保障待遇的重要组成部分,也体现着社会公平与公正。因此,在国家不断出台职工休假制度相关条例及规定的背景下,对职工休假制度执行落实情况的区域性调研就显得尤为必要。据此,丽江市总工会与中共丽江市委党校成立联合调查组,通过问卷调查及访谈记录等方式收集信息,对丽江市职工休假制度执行情况进行调研分析,进而形成调研报告,为云南省及丽江市进一步调整完善职工休假制度提供决策依据。
    一、丽江市职工休假制度的执行概况
    本次调研走访了相对具有代表性的党政机关、事业单位、国有企业、私营企业共计30家(机关、事业单位、企业各10家),调研的重点集中在党政机关及事业单位上。调研共发放问卷1096份,回收1020份,有效回收率达到93.1%,表明了调研对象对休假制度执行情况的普遍关注和总体上反馈积极。在有效回收的问卷中,党政机关占比54.4%,事业单位占比33.1%,企业占比12.5%。
    (一)问卷调查概况

图1(休假制度了解程度)
     如图所示,在对于休假制度了解程度的相关调查中,约有15。1%的调查对象对于国家现行的休假制度相关条例规定表示不太了解;大约61.8%的调查对象表示对相关条例规定有一定了解;而明确表示对于我国现行休假制度十分清楚的仅占比23.1%。这说明在国家不断重视职工休假权益及出台相关文件规定的背景下,丽江市仍有相当一部分职工对于自己休假方面的权益不甚了解。

图2(休假态度)

图3(是否会主动提出休假)
    对于休假态度的调查数据显示,仅有不到3%的受访者表示不愿意休假或对休假持无所谓态度,剩下将近97%的受访者都表达了对于休假的期待。与此同时,有77%左右的受访者表示自己会主动向单位申请休假,而剩下23%的受访者表示自己不敢向单位提出休假申请或无所谓。两组数据也从不同方面说明受访者有较为强烈的休假意愿。

图4(近三年中是否享受了带薪休假)

图5(单位休假制度及执行状况)
    作为问卷调查的一个重点,上图所示两组组数据能够较为全面客观的反应出丽江市休假制度的执行情况。如图4所示,在近三年中能够足额享受带薪休假的受访者仅占比55%,有16.4%的受访者在三年中完全未享受过带薪休假。而28.2%的受访者表示并未完全按照规定享受到应有的休假,这一数据稍稍高于全国总工会在2011年对城镇职工享受带薪休假方面的调查。与之相对应,在所有受访者中,约有55%左右的人表示本单位建立了相关休假制度且执行到位。15%左右的受访者表示用人单位并未建立休假相关制度,30%的受访者认为用人单位建立有休假相关制度但执行并不到位。而通过进一步删选分析发现,在所有表示用人单位建立了休假相关制度且执行到位的受访者中,企业受访者仅有50人,在全部企业性质的受访者比例仅占39.1%,这在一定程度上说明丽江市企业在建立休假相关制度且执行到位上存在较大问题。

图6(应休未休是否有经济补偿)
    在实际工作中,确有部分职工因工作需要无法享受带薪休假,为保障这部分职工的权益,2008年开始施行的《职工带薪年休假条例》规定:职工因工作原因未能享受年休假的,单位除正常支付工资收入外,还要支付相应的补偿。补偿标准参照《劳动法》关于“法定节假日安排劳动者工作的,支付不低于日工资300%的工资报酬”的规定。但是在调查中我们发现,用人单位在实际过程中,对于应休未休的职工给予一定补偿的仅占比20%,而没有补偿的占比竟然高达57%。这说明调研单位在整体上法律意识相对淡薄,并没有很好的保障职工的正当权益。

图7(未享受休假的主要原因)
    对于未能享受到带薪休假的主要原因,调查数据如图7所示,约49%的受访者选择其它原因,出现这个数据可能是受访者已经完全或部分享受到休假,而在剩下51%的受访者中,主观上认为工作任务重、工作压力大而主动放弃的占总数的27%,而明确表示单位没有给予安排的占比23%左右。因此,调研中的大部分用人单位实际上安排了带薪休假,这与我们在图4及图5中得出的数据也相对应,但在实施过程中,导致部分职工未能享受带薪休假的原因则有待进一步细化分析。

图8(你认为全社会在执行休假制度方面做得如何)
 

图9(休假制度没有真正落实的原因)
 
    在本问卷中,我们也加入了受访者对于全社会执行休假制度普遍感受的信息采集。数据显示(图8),仅有26.4%的受访者认可休假制度的执行情况,认为休假制度执行得不错,基本得到落实;剩下73.6%的受访者表示休假制度的执行情况一般或执行不到位;而在调查组提供的选项里,缺乏监督机制、监督力度不够、制度本身有待完善、职工维权意识缺乏成为受访者认为休假制度没有真正落实的最主要几个原因。
    (二)访谈问题概况
    从以上问卷调查得出的数据概况上看,丽江市无论在休假制度的建立完善,还是在国家相关制度的执行上,较之往年都有巨大改观。总体来说,丽江市用人单位根据地方性及风俗差异,在婚丧假、女职工产假、男职工陪护假方面执行比较到位,并未发现一些明显的问题,但在个别方面存在的一些问题无法在数据统计中显示,因此,调查组通过访谈记录,作为问题查找的另一个重要方式。
在个别访谈中,调查组依旧发现丽江市在休假制度执行方面存在一些值得思考的问题。具体来说,在国家、省、市不断出台相关规定条例的背景下,个别用人单位依然消极执行《2016云南省职工带薪年休假条例》,将不主动安排、主动作为归因于“职工因个人原因不休年休假”,以此逃避自身责任;更有个别事业单位私自制定与国家、省、市文件规定相冲突的内部条例,出现了“请探亲假一天扣XX元”这样荒唐的内部规定,严重侵害职工合法权益。除此以外,通过对节假日加班常态化、难以安排年休假的用人单位的访谈,调查组发现,用人单位基本无法保证按当年日工资300%的标准给予补偿,也无法安排调休、补休。出现这样的情况,客观原因是用人单位工作性质特殊,无法安排假期,但即使职工提出欠休经济补偿申请,也会因为诸多原因无法落实。
    对于企业性质的用人单位,因为行业性质差异,比如劳动时间及劳动量与收入挂钩,出现了员工乐意加班,法定节假日制度不适合执行、带薪年休假不具有操作性等情况。
    除此以外,几乎所有被调研单位的休假制度都只针对各单位有正式编制的职工,而没有编制的临时工的休息权益则很难得到保证。
    二、丽江市职工休假制度执行方面存在的问题及原因分析
    综上所述,丽江市的用人单位在职工休假制度的执行上,依旧存在着不可忽视的问题,这些问题既有客观的背景因素,也存在主观上的原因制约。
    (一)从客观方面上说,造成丽江市休假制度执行问题的原因脱离不了整体上共性困境,略去全国经济环境下行压力不谈,首要一点就是相关制度的立法局限。
    1.立法局限及制度不完善问题
    第一,以《职工带薪休假条例》为例,该实施办法中规定劳动者在不同单位的工作时间都累计计入工时,但劳动者在转换工作单位的“间隔期”对连续工作状态的影响却未作规定,这就造成上述临时工不仅无法保证带薪休假,甚至因为劳资关系连最起码的休息权都无法保证。
    第二,从《条例》规定上看,我国年休假采取的是由单位主导,职工自主选择的模式,表面上是单位与员工之间的双向选择,实际上年休假组织与安排的权利绝大多数在于用人单位,在立法上就将劳资双方摆在不平等地位,也导致了很多单位无法实施带薪休假。立法的局限,也更加弱化了劳动者在劳资关系中的地位。
    第三,《条例》不适用于个别单位。以卫生医疗单位为例,临床部门很难保证法定节假日,带薪休假则更加虚无缥缈。在此情况下,仅仅依靠《条例》的按日工资300%标准补偿又与其他财经纪律相冲突,政策支持力度不够,在执行中造成既欠休又欠薪的局面。很大程度上说,这种局面并不是单位管理上的问题,而是制度安排上的问题。上述的问题同样出现在其它一线窗口单位。
    第四,违法成本低。在调研过程中我们注意到,对于执行状况欠佳的原因,大部分用人单位都以其他充足的理由理直气壮地说明休假制度的执行障碍,但几乎没有单位意识到需要规避执行过程中的法律风险,这是因为总体上,用人单位违反休假制度的违法成本是低至可以忽略的。以《职工休假条例》为例,全文没有任何部分对违反《条例》规定出具有可操作性的惩罚细则及实施办法,这使得大部分的用人单位在侵害职工休息权时并未意识到自身行为的不当性和违法性。
    2、第三方机制的欠缺
    具有监察执法职能的人事及劳保部门,首要面临的执法困境是诸如上述的立法局限及制度的不完善,这使得这些部门在监察时并没有更完善的依据去行使其职能。其次,对于数量庞大的“国家机关、企事业单位”,期待个别监察部门去监督用人单位是否“按规定休假”也显得不合时宜。作为党和政府连接职工群众纽带的工会,其经费大多来源于用人单位的划拨,经济上的依附关系很难使工会在面对休假问题时发挥其职能。
    3、加班文化盛行
    一项调查报告显示:中国每年有60万人因为繁重的工作压力过度劳累而导致死亡,且这一数字还在呈上涨趋势,我国已经成为名副其实的“过劳死”超级大国。导致中国成为“过劳死”超级大国一个重要的隐秘推手,就是加班文化的盛行。
    长期以来,我们在工作中“片面”强调忠于职守及奉献担当,这种片面的倾向导致了加班文化的滋生。处于弱势地位的员工,为了升职、加薪或者保住工作,屈从于领导或雇主权威,主动放弃休息甚至是休假。加班文化的蔓延也在一定程度上消解了劳动者主动维护自身休息权的意识。
    4、用人单位人事结构不合理、基础不稳定
    除去上述几点共性原因,丽江市在休假制度执行上还存在着客观方面的特殊性。以机关单位为例,调研越到基层一线,受访者对“人手不够”、“工作任务重”、“压力太大”等抱怨就越不绝于耳。随着丽江市经济社会的不断发展,一线机关单位所面临的具体事务越来越繁杂,工作内容也越来越多样,以基层乡镇、司法队伍、景区管理部门为典型代表。这些在基层一线的工作都出现了“小马拉大车”的严重不适感,这种状况使得基层一线职工几乎全员都无法保证正常的休息休假,个别岗位的职工甚至出现一两个月无法休息一天的情况。近年来,丽江市委市政府在夯实基层力量方面做了大量工作,但基层工作队伍依旧“薄弱”的状况尚未得到有效改善,尽管本次调研的内容并不是探讨基层一线单位的人事结构基础,但是基层单位人事结构不合理、结构失衡作为一个影响职工休假制度执行的客观原因也是不争的事实。
    (二)在某些客观原因制约下导致丽江市职工休假制度执行出现问题,这些客观因素的形成都有背后的长期性及复杂性。我们需要认清解除客观因素的制约在一定程度上无法一蹴而就。然而,我们更需要清醒的认识到,除此以外,问题的出现也存在很多的主观因素。概括的来说,客观因素我们姑且称之为制度的问题,而主观原因则可以视作是管理的问题。
   1、用人单位认识偏差
    在整个调研过程中,无论是用人单位的领导或职工,明确表示熟悉国家及地方休假相关规定的受访者非常少,上述图一的数据也能说明该问题。在大多数单位领导眼中,完全按照规章条例执行休假制度不仅会被视作不作为、懒作为、慢作为,也会影响到工作成效。不可否认的是,在繁忙的基层一线,确实存在上述情况。但是其他不承担此类职能的单位也以此作为不能有效执行的原因就显得匪夷所思了。这样的认识偏差也导致了用人单位在执行休假制度上态度消极,主要表现在不主动组织安排年休假,在批准年休假后随意压缩假期,在无法安排假期的情况下没有给予经济补偿;事实上,在绝大部分认为自身严格执行了《职工带薪休假条例》的单位中,也将法定节假日计入年休假内,然而《条例》明确规定:“国家法定节假日、休息日,不计入年休假假期。”因此,从调研情况上看,用人单位在认识上存在偏差甚至是存在误区的情况较为普遍。   
    2、管理不到位
    如果客观原因可以归咎为制度问题,那么主观原因就可以总结为管理不到位。事实上,认识上的偏差就已经决定着管理无法跟上脚步。用人单位应本着“以人为本”的理念,更多的承担起灵活执行相关休假制度,保障职工休息权的义务,然而调研的情况却不容乐观。以上述丽江市某事业单位为例,该单位休假条例中有“请探亲假一天扣XX元”的离谱规定,此类“规定”的产生完全是单位领导的一言堂,在劳资关系不对等的情况下,制定相关条例原本就应该参照相关文件规定的基础上,依据自身实际,民主广泛地征求意见,进而制定出科学的、可行的休假制度。实际上,在执行完善的单位事例中都有一个共同点,就是实施体制化管理,受制于诸多因素,用人单位的行政理念及行政水平依旧制约着休假制度的执行与实施。
    3、监管主体被动
    我们注意到,《职工带薪年休假条例》的第七条对监管及惩罚作了规定,县级以上劳保部门或人事部门作为监管主体,但通过对执行欠佳(休假制度)的单位的调研,我们发现监管部门并没有积极主动介入。这首先是因为面对各行各业的用人单位,在监督机制本就不甚完善的情况下,监管部门无法对相应的法律执行状况全方位无死角的监管。然而深究其原因,是在经济发展、效率优先的驱动下,考虑到政府利益最大化,监管部门不愿意主动执法,甚至回避劳资博弈才是最根本的因素。
    4、职工维权意识薄弱
    职工维权困境固然受制于上述诸多客观原因,然而在正当权益受侵害时,职工自身维权意识薄弱也是一个主要因素。调研数据显示,职工对于现行休假制度的熟悉程度有待提高,事实上,维护正当权益的一个基本前提是要清楚地了解自己有哪些权益。除此以外,职工自身对于工作与休息的理解也存在误区,调研显示,部分被侵权职工法律意识淡薄,观念上依旧停留在“休假就是偷懒”、“加班就是奉献”、“多劳才能多得”,诸如此类的观念也在一定程度上滋生了用人单位“随意”执行休假制度的土壤。
     三、 关于完善丽江市职工休假制度及其执行情况的建议
     通过对调研样本的分析,在各级党委、政府部门的重视下,丽江市职工休假制度的客观执行状况以及职工的主观认同感都略高于全国平均数据,这说明在全国范围内看,丽江市对于国家相关条例规定的执行力度总体是到位的。但在调研中反应出的各种影响休假制度执行的主客观问题,依然值得我们重视,对于问题的解决方案及对策,我们也应当注意区别分析对待。事实上,关于休假制度执行问题的产生,在某种程度上是冰冻三尺,非一日之寒,解决某些制度性的客观障碍并不能一蹴而就,需要宏观层面的对策建议长期性支撑;而除此以外,在一些中微观层面上,进行及时的调整修正对问题的改善也是能够收效显著的。
     1、从调研结果上看,现行的有关职工休假制度由于立法局限等问题导致了许多执行障碍。因此,完善相关的法律制度是解决问题的根本。对相关法律制度进行完善,首要一点是进一步加强对休假制度存在问题的调研力度,及时针对存在问题制定责任清晰的法律制度;其次,立法行政机关在制定条例法规时要提高可操作性,重点考虑到实际的劳资关系,将更多的权利赋予劳动者,制定具体可行的细则及配套保障措施支持相关制度的执行。
     2、加大宣传力度,弘扬健康的休闲文化。政府部门,尤其是劳动监管部门,要深入用人单位中宣传劳动权益保障法,向职工讲解基本的权益保障,单位工会组织也应当积极主动在内部进行宣传。通过一系列的宣传,进而引导职工树立科学、健康的休假观,从根本上改变单位及职工对于休假的陈旧认识,使社会各界都意识到休假巨大的精神效益和潜在的经济效益,使职工意识到休假不仅仅是一种福利,同时也是自身的权利,以此逐步改变职工假日福利水平低的现状。
    3、从监督执法的角度看,负有监督检查职能的相关部门(如纪委、工会等)应加大对用人单位执行国家及地方相关法律政策情况的监督检查。劳动保障执法部门更应主动介入,积极介入,加大执法力度,更为有效地保障职工的休息休假权益。
    4、从员工的角度讲,应加强学习,主动了解掌握党和国家相关的政策法律,积极维权,主动维权,确保自身合法权益不受侵害,更好地监督用人单位贯彻执行好国家的休假制度。
    5、从用人单位的角度看,用人单位应以全面建成小康社会的大背景出发,立足人的全面发展,不断提高认识,主动地创造条件,关爱职工身心健康,切实保障职工休息休假的合法权益。努力确保国家的休假制度在各自单位范围内得以很好地贯彻执行。
    出于上述各种原因,各个部门组织(人事、劳保部门、工会组织)未能有效承担起作为第三方的监管任务。因此,应当在完善相关法律制度的基础上,明确具有协调监管职能部门的具体任务及实施细则,并使之具有可操作性。除此以外,也可以让工商、税务、银行各部门共同参与,对遵守休假制度条例的单位,予以诚信考核、贷款、税收等政策方面的支持,对一再违反相关规定的用人单位,在政策上予以限制。总之,完善或引入合理的第三方机制,才能使现实的劳资博弈找到平衡点,也才能使第三方成为名副其实的“第三方”,而不是某一方实质上的附庸。
    (二)、中微观层面
    综上所述,要解决现行休假制度存在的各方面问题,需要在诸多宏观层面对症下药,扫除休假制度正常实施的客观障碍,但是许多中微观层面的主观因素也是我们无法回避的。事实上,如果将宏观层面的对策视作需要一步一步来的长期性建议的话,中微观层面的对策就可以视作一些短期性建议,这些短期性建议不仅是能够较快实现的,而且也能解决除上述共性原因之外的丽江市在休假制度执行上的主观问题。
    1、 用人单位改变认识偏差,完善相关管理制度
    休息权,是指劳动者享有的在职业工作之外自由安排活动的权利,用人单位应当意识到,这是宪法赋予劳动者的一项基本“人权”;谌巳ǖ目悸,休假是用人单位增强员工归属感的一项福利措施;基于职工福利的考虑,休假体现着用人单位的人本理念;基于职工健康的考虑,休假是缓解职工工作压力、保持职工身体健康的一项重要措施。从调研过程上看,丽江市职工休假制度执行问题的部分根源在于用人单位并未对职工休假有正确意识。因此,相关单位只有基于理念上的改变,才能制定符合自身实际的休假管理制度。
    对于相关制度的完善,首先要杜绝单位领导层“想当然”式的一言堂。在调研中我们发现,许多执行得好的用人单位尽管性质各异,但共同点不外乎广泛征求职工意见,在遵照相关法律法规的基础上,形成体制化管理。用人单位从上到下照章执行,既提升了办公效率,也是对法治理念的基本践行,如果执行中出现具体问题或与相关法规制度相冲突的情况,再经过民主广泛的意见征求后调整制度。
    2、 监管主体积极作为
    监管主体积极作为,首先是监管机关自觉履行行政职责,对丽江市休假制度的执行情况作定期全面的检查,改变此前只有出现劳资纠纷才被动仲裁的消极局面。对于监管的内容,应当包括具体的休假执行情况,重点还应当包括欠休的经济补偿情况,此外,是否建立有合法合理的相关制度也应当纳入到监管内容。
    用人单位的工会组织应当发挥更多的作用,工会组织由于受限于体制原因,在沟通及监察方面并未发挥应有职能。以机关单位为例,在调研中我们发现,大部分担任工会领导的一般具有较高的行政职务,这样既当裁判员又当运动员情况不利于监督状况的落实,尽管受制于客观障碍,但是作为职工联合推选的团体,工会也应当在相关事务中扮演更多的角色。比如,可以通过召开职工代表大会参与甚至制定本单位休假制度实施细则,在劳资双方发生争议的情况下积极介入沟通调解;其次,结合其他监管部门的监察情况,上级工会对下级工会进行监督问责,切实将用人单位的工会作为监管的第一道堡垒。市一级工会,可以根据相关法规及文件精神出台指导实施意见。
    针对某些机关单位执行随意,违法成本低的问题,建议将休假制度执行情况纳入到目标管理考核等党委政府的考核体系中,将执行情况与单位整体利益挂钩,加大用人单位的违法成本。
    此外,结合当前十八大提出“建立兼顾各类人员的社会保障待遇确定机制和正常调整机制”以及“全面依法治国”精神,建议纪委将机关单位对于休假制度的主观管理漏洞,严重损害职工权益的行为纳入到“不作为、乱作为、慢作为”的专项整治工作中;同时,市人大也可将进一步保障职工权益纳入到相关法律法规执行情况调查中,以履行在“本市范围内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”之职能。
    四、结论
    综上所述,尽管丽江市休假制度执行情况的调查数据略高于全国水平,但我们也应当注意到本次调研的样本大部分来源于国家公职部门,这既有丽江市实际情况所决定的职工结构原因,也是由于在普遍观感中,国家公职部门的休假执行情况应当是相对较好的。因此,无论是调查数据还是走访情况,都反应出一些不容乐观的问题,概括来说,调研中出现的问题除了共性的客观障碍,也有相当一部分的主观疏漏。据此,调查组也针对性的将对策建议作了宏观及微观层面的区分,希望为有关部门制定及完善相关政策法规时,提供一些依据及参考。
    附:《丽江市职工休假制度执行情况调查问卷》(略)                                   
    丽江市总工会《职工休假制度执行情况》课题组
    组  长:张春生(丽江市总工会常务副主席)
    副组长:郭  玲(丽江市总工会副主席)
    卢  忠(丽江市委党校党委委员、纪委书记)
    成  员:杨卓、李晋、曾松涛、、古尔多吉、付光德、吴顺才、和艳梅、胡学军 彭改行
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